公益訴訟，離公益需求還有多遠(yuǎn)
案源少、阻撓多，公益訴訟難推進(jìn)
不少受訪者認(rèn)為，雖然公益訴訟正在開枝散葉，越來越成為公眾利益保護(hù)傘，但執(zhí)行公益訴訟需要面對(duì)許多難關(guān)，首先要面對(duì)的就是尋找案源。
據(jù)貴州省統(tǒng)計(jì)，貴州國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域和國有土地出讓權(quán)公益訴訟領(lǐng)域的線索87.5%來源于省檢察機(jī)關(guān)督促起訴專項(xiàng)行動(dòng)的工作成果;生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的線索79.5%來源于2015年全省檢察機(jī)關(guān)生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的工作成果，線索來源十分單一。
在廣東，絕大多數(shù)公益訴訟案件線索來源于檢察部門內(nèi)部移送，特別是職務(wù)犯罪案件、破壞環(huán)境資源保護(hù)刑事案件等。汕頭市檢察院民行科工作人員游曉暉說：“欠發(fā)達(dá)地區(qū)公益組織數(shù)量少、發(fā)展慢，許多群眾對(duì)公益訴訟也不了解，檢察機(jī)關(guān)‘找案子’難度更大。”
有時(shí)檢察機(jī)關(guān)即使找到案件線索，往往接下來還要面對(duì)一些行政機(jī)關(guān)的“軟抵制”。
貴州省人民檢察院副檢察長余敏說：“有一些部門特別是被起訴的部門，尤其是行政部門不愿意接受也不能接受自己成為被告的事實(shí)，擔(dān)心本單位形象、業(yè)績受影響而對(duì)公益訴訟‘積極表態(tài)、消極配合’。”
“有個(gè)區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)山區(qū)有人焚燒廢舊輪胎煉油，環(huán)保部門收到檢察建議后居然置之不理。我自己跑去一看，滾滾黑煙把人臉都熏黑了!”汕頭市人民檢察院民行科科長林東升說，“一直等到市檢察院出面，把線索移送公安機(jī)關(guān)，才取締了8個(gè)煉油點(diǎn)。”
檢察機(jī)關(guān)辦案人員告訴記者，公益訴訟中最復(fù)雜的就是行政公益訴訟案件，因?yàn)檫@類起訴是為了糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為、慢作為、亂作為而設(shè)計(jì)，主要目的是通過訴前程序和訴訟程序來督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履職，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)。然而在基層實(shí)際案件中，地方政府的行政決策有著各種各樣的復(fù)雜原因，因此有的推諉塞責(zé)，有的消極抵觸。特別是作為起訴人的當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)，如何與政府行政部門推進(jìn)訴訟，最終用法律捍衛(wèi)公眾和國家利益，是一場多方參與的“博弈”。
法律支撐少，要打鐵自身還不夠硬
眼下，全國13個(gè)省、區(qū)、市在為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)期間，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，相關(guān)制度也已確立，但是由于制度細(xì)則尚在完善之中，各地檢察機(jī)關(guān)遭遇到一些現(xiàn)實(shí)問題無法解決。
汕頭市龍湖區(qū)檢察院副檢察長夏彬認(rèn)為，公益訴訟在實(shí)踐中碰到了不少在法律上難以準(zhǔn)確把握的問題。比如有人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在起訴后庭審前履職糾正，就可以撤回訴訟;但也有人認(rèn)為即便如此法院也應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)原先怠于履職的行為違法。“這些問題法律上不解釋清楚，我們總感到進(jìn)行公益訴訟時(shí)底氣不足，改革很難繼續(xù)深入。”
令貴州省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭庭長羅朝國感到困惑的是，檢察院和法院之間在訴訟地位的認(rèn)識(shí)上存在分歧。“在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督機(jī)關(guān)，走的是公訴模式，法院則認(rèn)為雙方是平等的民事主體，檢察機(jī)關(guān)究竟以什么身份參與訴訟?”
半月談?dòng)浾吡私獾剑谠圏c(diǎn)初期，最高檢、最高法的實(shí)施辦法均規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起公益訴訟，但對(duì)訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任義務(wù)沒有具體規(guī)定。產(chǎn)生的一個(gè)問題就是，部分試點(diǎn)法院在公益訴訟中按照普通原告的權(quán)利義務(wù)要求檢察機(jī)關(guān)，如提交法定代表人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書，用傳票通知開庭等。對(duì)于這個(gè)問題，“兩高”經(jīng)過溝通，明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是履行法律監(jiān)督職能的職權(quán)行為，最高檢還下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件登記立案工作的通知》，規(guī)定了不同于普通原告的登記立案工作程序。未來，這一問題將通過制定細(xì)則進(jìn)一步得到解決。
行政行為和司法行為如何協(xié)調(diào)也困擾著公益訴訟。羅朝國舉例告訴記者，如果城市的某個(gè)湖面遭受污染，行政機(jī)關(guān)比如環(huán)保部門可以通過行政執(zhí)法的方式，對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰，這是行政手段，但是否應(yīng)該先通過行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，在處理未能奏效的情況下，再通過司法機(jī)關(guān)?這究竟是什么樣的規(guī)則和程序，都有待通過法律一一定奪。
一些檢察官指出，一些環(huán)境案件具有較高的專業(yè)性，往往需要對(duì)污染狀況、損害后果進(jìn)行科學(xué)鑒定。從司法實(shí)踐看，環(huán)境案件的鑒定往往要支付幾萬元甚至幾十萬元的鑒定費(fèi)，加上差旅費(fèi)、律師代理費(fèi)等費(fèi)用，訴訟支出費(fèi)用相對(duì)較高，導(dǎo)致了一些環(huán)境公益訴訟案件流產(chǎn)。
此外，一些地方政府為了吸引投資，對(duì)企業(yè)的污染行為不作嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的態(tài)度也很消極。即使允許，也僅僅限于對(duì)那些規(guī)模小、影響小的企業(yè)提起訴訟。一些環(huán)境公益訴訟案源在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“大局”的潛規(guī)則下被放棄。
公益機(jī)制不健全，進(jìn)入角色需趕緊
隨著公益訴訟案件數(shù)量、種類越來越多，現(xiàn)有檢察人員隊(duì)伍不能全部適應(yīng)公益訴訟辦案要求，影響著辦案質(zhì)量。不少受訪者認(rèn)為，檢察人員在公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查取證能力、整改督導(dǎo)能力、庭審應(yīng)對(duì)能力、質(zhì)證能力、法庭辯論能力等方面有待進(jìn)一步提高。
2016年11月，最高人民檢察院在通報(bào)試點(diǎn)工作時(shí)指出，試點(diǎn)工作取得初步成效，但仍存在著配套機(jī)制不健全問題。尤其是在公益損害鑒定、環(huán)境損害修復(fù)等方面缺乏配套機(jī)制。有的地方行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)有偏差，擔(dān)心影響地方政府形象。有的收到檢察建議后，雖有回復(fù)但并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整改，或僅糾正部分違法行為。
吉林省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所所長于曉光等專家建議，公益訴訟的推行，充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在促進(jìn)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)中發(fā)揮的積極作用。針對(duì)面臨的一系列問題，要不斷糾正地方行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)偏差，適當(dāng)可采取問責(zé)形式提高他們對(duì)公益訴訟的認(rèn)識(shí)。另外，要加大對(duì)檢察官和法官的專業(yè)培訓(xùn)力度，進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，完善訴訟機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制，從而共同推進(jìn)公益訴訟工作取得新突破。 (采寫記者：汪軍 詹奕嘉 鮑曉菁 周立權(quán) 朱國亮)
晉公網(wǎng)安備 14090202000008號(hào) 
